Nederneutraliteit

By tiefschwarz on Sunday 12 June 2011 15:57 - Comments (5)
Category: -, Views: 3.041

De laatste weken is er geen ontkomen aan: netneutraliteit staat met onverdeelde aandacht op de agenda. Ooit was het voorbehouden aan de krochten van de ambtelijke beleidsapparaten, aan de nerds en geeks (guilty as charged) die rechtgeaard rebels als ware vrijheidsstrijders ten strijde trokken, aan de grote ondernemingen die oprecht zeker wisten hoe het allemaal beter kon, voor alle betrokkenen.

Hoe anders is het nu. Werd men voorheen nog met een glazig blik nagestaard als je het woord netneutraliteit in de mond nam, zo vurig is diezelfde blik tegenwoordig. Iedereen heeft een mening, iedereen laat hem ook duidelijk spreken. Gelukkig. Beter nog: eindelijk.

Oorsprong
Het begrip netneutraliteit is een afgeleide van het heersende principe van IP-gebaseerde netwerken. In hun puurste vorm zijn er twee dynamica die van belang zijn: end-to-end en best effort. Terminologie in het netneutraliteit debat is dodelijk, en hoewel ik een prima begrip heb van deze twee termen laat ik het aan anderen over om ze beter uit te leggen dan ik dat kan. Dat is ook niet per se nodig voor het vervolg van deze reflectie.

Het resultaat van de toepassing van deze twee begrippen is dat de eindpunten van het netwerk de controle hebben over de belangrijkste functionaliteit van het netwerk, en dat verkeersstromen gelijk behandeld worden. Hierdoor is er een omgeving ontstaan waarin vrij en open geÔnnoveerd kan worden op IP-gebaseerde netwerken. Met het ontstaan van het Internet, het netwerk van netwerken, is deze innovatie geŽxplodeerd.

Tegelijkertijd is het woord 'neutraliteit' een beetje verwarrend. Daarmee wordt vaak gedoeld op de gelijke behandeling van verkeersstromen. Dat impliceert 'eerlijkheid' en 'non-discriminatie'. In principe is dat prima, maar zijn verkeersstromen wel inherent gelijk? Verkeersstromen van sommige applicaties zijn heel tijdskritiek, andere juist niet. Als je daar onderscheid tussen zou maken, en de juiste prioriteit zou kunnen geven, zou je de gebruikservaring van de ene applicatie kunnen verbeteren zonder de andere daarbij te benadelen. Dat is een betere verdeling van het schaarse goed, 'bread and butter' voor economen.

Complexiteit
Daarmee is ook de complexiteit en de omvang van het vraagstuk een beetje gegeven. Er spelen genuanceerde technische vraagstukken. Tegelijkertijd hebben de oplossingen op technisch niveau enorme economische consequenties. De Europese markt voor telecommunicatie is van duizelingwekkende omvang. De omvang van de totale economie die afhankelijk is van een goed functioneren van de telecommunicatiemarkt is nog vele malen groter.

De belangen zijn enorm, de technische en economische vraagstukken zijn ingewikkeld en tegelijkertijd moeten belangrijke normen en waarden in wetgeving worden vastgelegd. Ook deze aanpak, de vormgeving van wetten, kent een hele specifieke juridische problematiek. Het schrijven van wetten die op de juiste manier doen wat ze beogen te bereiken, en die tegelijkertijd toekomstvast zijn in een met razend tempo innoverende markt, is een uitdaging op zichzelf.

Naast de drie verschillende disciplines (economie, technologie en recht) zijn er twee verschillende, maar aan elkaar verbonden markten. Enerzijds is er de markt voor internettoegang, anderzijds de informatiemarkt (de markt voor content en applicaties die met behulp van deze toegang verspreid worden). Beide markten kennen hun eigen specifieke economische dynamica en problematiek. Soms lopen deze mooi parallel en zijn ze met eenvoudige middelen op te lossen, maar vaak staan ze ook haaks op elkaar.

Creative Destruction
Even een uitstapje naar een economische dynamiek. De meesten van u zijn ongetwijfeld bekend met Western Union, tegenwoordig vooral bekend als financiŽle dienstverlener. Ooit was Western Union het grootste en rijkste bedrijf ter wereld. Het onderhield en exploiteerde als monopolist een netwerk voor telegrafie aan het einde van de 19e eeuw. Toentertijd de meest innovatieve manier van communiceren.

Van de rijkdom en het potentieel van het bedrijf is in vergelijking met de hoogtijdagen niets meer over. Wat deed het bedrijf verkeerd? Een hele boel, en tegelijkertijd niet zo heel veel. Het had, toen het de kans daarvoor kreeg, de octrooien voor telefonie moeten kopen van Alexander Graham Bell, maar liet dat om bepaalde redenen na. Goed, dat is een ander verhaal. Wat er werkelijk gebeurde met Western Union is meer een zaak van 'overkomen' dan verkeerd doen.

Wat het bedrijf overkwam is hetgeen wat later door de econoom Schumpeter werd geÔdentificeerd als creative destruction: een innovatie die zo hard kannibaliseert aan bestaande technologie dat de laatstgenoemde zo goed als vernietigd wordt. Meer concreet, de telefoon werd uitgevonden en de telegraaf, en daarmee het businessmodel van Western Union, stierf een langzame dood. De historie van de ontwikkeling van communicatie netwerken is vol van zulk soort anekdotes. Tim Wu schreef er een boek over (The Master Switch), voor geÔnteresseerden een absolute aanrader.

Creative destruction wordt algemeen gezien als een vooruitgang voor de sociale welvaart. Aan de andere kant is er wel altijd een 'slachtoffer' van deze ontwikkeling, dat zijn business model moet beschermen, of andere manieren van inkomsten moet aanwenden: zwemmen, of verzuipen.

Ik laat het aan de lezer om zelf soortgelijke ontwikkelingen in de huidige markt te signaleren.

Netwerkeffect
Vaak wordt gesteld dat voldoende concurrentie en de mogelijkheid tot overstappen er voor zorgt dat er een aanbod blijft bestaan waar vraag naar is. Immers, er is altijd wel een aanbieder die de ruimte zal benutten die een andere aanbieder open laat. Concurrentie zorgt inderdaad vaak voor beter aanbod, maar lost niet alles gevaren op.

Veel applicaties in netwerken zijn afhankelijk van het aantal deelnemers dat actief zijn op deze applicatie. Sociale netwerken zijn een sprekend voorbeeld. De waarde van de applicatie neemt toe naar mate er meer voor mij relevante deelnemers zijn in dat netwerk, met een potentieel maximum van alle voor mij relevante deelnemers. Het omgekeerde is ook waar. Neemt het aantal relevante deelnemers af, dan daalt de waarde van de applicatie. De waarde kan uiteindelijk onder een drempel komen dat ik het niet langer interessant vind om deel te nemen. Daarin schuilt een potentieel gevaar.

Neem als voorbeeld WhatsApp. Deze applicatie is hoofdzakelijk afhankelijk van gebruikers die toegang hebben tot deze applicatie via een mobiele aansluiting. Neem aan dat de markt voor mobiele internet toegang is verdeeld tussen drie bedrijven, waarvan bedrijf [X] 50% marktaandeel heeft, en de twee anderen [Y] en [Z] ieder 25%, gebruikers van WhatsApp zijn naar rato van dit aandeel verdeeld. Bedrijf [X] blokkeert de toegang tot WhatsApp. Dat heeft gevolgen voor de gebruikers van [X]. Omdat ze geen toegang meer hebben tot de applicatie is de waarde voor hun gereduceerd tot niets.

Maar niet alleen de gebruikers van [X] ondervinden hinder. Ook de gebruikers van [Y] en [Z] zien de waarde van de applicatie afnemen, zij kunnen immers de helft van hun relevante deelnemers, die bij [X] zitten, niet meer bereiken. Dankzij het blokkeren van de toegang door een partij met voldoende relevante aanwezigheid in de markt neemt de waarde van de applicatie met drie kwart af. Komt de waarde daarmee onder een bepaalde drempel, dan zullen gebruikers er in het geheel van afzien.

Wat dit in theorie aantoont is dat je met een relevante marktmacht in de infrastructuurmarkt, eventueel verdeeld over meerdere partijen, behoorlijke schade kunt toebrengen aan de informatiemarkt. Barbara van Schewick heeft hierover een belangrijk artikel (Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation) over geschreven.

De realiteit van de infrastructuur
De vorige twee ideeŽn zijn belangrijk als er wordt beredeneerd waarom het belangrijk is bepaalde applicaties te beschermen. Van de andere kant is er de realiteit van de infrastructuur. En die realiteit is dat infrastructuur geld kost, heel vťťl geld zelfs, en dat dit geld hoe dan ook moet binnenvloeien. Applicaties blijven hoe dan ook voor hun functioneren afhankelijk van een gezonde infrastructuur.

Het is niet verwonderlijk dat aanbieders hard op zoek zijn naar andere verdienmodellen. Immers, hun belangrijkste toepassingen (bellen en smssen) worden langzaam maar zeker weg gekannibaliseerd door concurrerende diensten, en een flat-fee abonnement van 10 euro lijkt geen duurzaam verdienmodel meer. Het totaal blokkeren van deze concurrerende diensten is een oplossing, maar daar is weinig maatschappelijk draagvlak voor. Het stokt immers innovatie op applicatieniveau.

Een andere manier is de aanbieder van de informatiedienst te laten betalen, of de eindgebruiker voor bepaald gebruik te tariferen. Of dat een oplossing is die de sociale welvaart bevordert is afhankelijk van de uitvoering daarvan. Het nadeel van flat-fee is eigenlijk dat het een one-size fits no one model is. Bijna niemand betaald precies voor wat hij of zij verbruikt. Wanneer applicaties tegen betaalbare prijzen beschikbaar zijn kan dit de sociale welvaar bevorderen, en wordt het schaarse goed (bandbreedte) efficiŽnter verdeeld.

Maar ook hier schuilt een gevaar. Als de tarifering onevenredig hoog zou zijn geweest dan is de toegang tot de applicatie alsnog de facto geblokkeerd; niet door technische maatregelen, maar doordat niemand zich een dergelijk bedrag kan veroorloven.

Providers in Nederland hadden plannen voor tariferen, maar die blijven vooralsnog onbekend. Het is dan ook niet mogelijk deze plannen op hun wenselijkheid te beoordelen. Op zichzelf is dat misschien wel jammer. Waar ging het nou echt over?

Europese aanpak
De Europese Commissie is vrij stevig in haar missie ten aanzien van de open toegang tot informatie op het Internet: ‘The Commission attaches high importance to preserving the open and neutral character of the Internet, taking full account of the will of the co-legislators now to enshrine net neutrality as a policy objective and regulatory principle to be promoted by national regulatory authorities, alongside the strengthening of related transparency requirements and the creation of safeguard powers for national regulatory authorities to prevent the degradation of services and the hindering or slowing down of traffic over public networks.' (2009/C 308/02)

In 2009 is er een richtlijn (2009/136/EC) aangenomen in Europa die vijf richtlijnen wijzigt. De belangrijkste wijzigingen zitten in de Universele Diensten richtlijn. Het is de bedoeling dat aanbieders ruimte om tegen aantrekkelijke prijzen innovatieve diensten te ontwikkelen. Enerzijds verstevigt Europa de plicht voor transparantie: aanbieders moeten duidelijk zijn hoe ze verkeersstromen behandelen. Tegelijkertijd creŽert de richtlijn ruimte voor waarborgen waardoor autoriteiten minimum kwaliteitseisen kunnen opstellen, indien zij iets mis achten met de aanpak van de aanbieders.

Europa kiest er dus voor om aanbieders de kans te geven iets goeds te doen met de ruimte die ze krijgen. Als die ruimte 'misbruikt' wordt, dan kan er alsnog ingegrepen worden. Gesteund door voldoende concurrentie en overstap mogelijkheden, en met de noodzaak van gezonde, duurzame verdienmodellen voor infrastructuur in gedachte, is dit een goed denkbaar standpunt.

Nederland
In Nederland, en de meeste andere landen van de Europese Unie, moeten richtlijnen omgezet worden in nationale wetgeving. De wetgeving voor netneutraliteit komt in de Telecommunicatiewet terecht. Transparantie stond er al in, maar wordt nu uitgebreid, de mogelijkheid om minimum kwaliteitseisen te regelen in lagere wetgeving is nieuw.

Aan de vooravond van de behandeling in de Tweede Kamer gebeurt er iets. Aanbieders geven aan bepaalde diensten te willen tariferen. Dit valt niet goed bij de Tweede Kamer, die vreest voor een al te frivole toepassing van de geboden ruimte door de aanbieders. Daarbij voorzien de aanbieders dat de beschermende maatregelen nog niet voldoende geregeld zijn. Als aanbieders willen differentiŽren, dan kunnen ze dat doen op bandbreedte en datacaps, dat moet voldoende zijn.

Een motie en twee amendementen later vindt volgende week dinsdag na de stemming hoogstwaarschijnlijk netneutraliteit zijn weg in het wetsontwerp van de Telecommunicatiewet. De kamer kiest hier voor een stevige bescherming van de informatiemarkt. Daar zijn, zoals hierboven aangegeven, zeker redenen voor te bedenken.

Prematuur
Deze week werd Eurocommissaris Kroes geciteerd door de media: 'wetgeving netneutraliteit lijkt prematuur'. De duivel zit in de details hier. Kroes vindt de wetgeving niet prematuur, het lijkt er op. Dat is een belangrijk voorbehoud. BEREC, het Europees verband van telecommunicatie autoriteiten, is druk bezig met onderzoeken en gaat daarnaast dit jaar nog advies geven over de toepassing van de nieuwe Europese wetgeving. Ondertussen heeft Nederland zijn keuze al gemaakt, omdat het zich geconfronteerd zag met de realiteit van de dag in de vorm van de plannen van de aanbieders.

Tegelijkertijd gaat Kroes Nederland niets in de weg leggen om op de gekozen manier een oplossing te verwerken in de Telecommunicatiewet. Dat had misschien gekund door middel van een infractieprocedure, maar kennelijk neemt men dat in Brussel niet in overweging. Dat Nederland deze ruimte krijgt geeft ook weer aan hoe genuanceerd het debat rond netneutraliteit is, en toegepast kan worden.

Tot op zekere hoogte kan het ook een soort testcase zijn. Er geen empirisch bewijs dat of netneutraliteit of netdiversiteit beter is voor de sociale welvaart dan de andere. Dat gaan we zoals het er nu naar uit ziet ontdekken. Immers, we krijgen nu een markt waarin neutraliteit de norm is, terwijl andere markten voor de omgekeerde aanpak kiezen.

Tot slot
Beste lezers, had u een keiharde opinie verwacht, dan stel ik u teleur. Daarvoor mijn excuses. Maar dergelijke conclusies zijn ook niet aan de orde. Er is geen empirisch bewijs, en de toekomstige ontwikkelingen onder een regime van diversiteit of neutraliteit zijn moeilijk van te voren in te schatten. Het is geen kwestie van 'wie heeft er gelijk'. Hooguit kunnen we over een aantal jaren vast stellen wie er gelijk had.

Ik heb u bij het schrijven van dit stuk echter niet onderschat. U bent prima in staat uw eigen voorlopige conclusie te trekken, en dat is voor de huidige stand van zaken van het debat veel waardevoller. Vergist u niet, de wetgevingsinspanningen van de Europese en Nederlandse wetgever zijn niet het einde van dit verhaal. Het leukste werk begint nu pas…

(disclaimer: geschreven op persoonlijke titel. dit is enkel een reflectie van persoonlijke opvattingen in de privť sfeer)